● 사업준비기간 만료일까지 전기설비 미설치 및 사업 미개시의 경우
전기사업자는 전기사업법 제9조 제1항에 따라 허가권자가 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 한다.
전기사업법 제12조 제1항 단서는 '제1호부터 제4호까지 또는 제4호의2의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다'고 규정하고 있는데, '취소하거나 사업정지를 명할 수 있다'고 규정한 같은 항 본문과 명백히 구별하고 있는 점에 비추어,
전기사업법 제12조 제1항 단서에서의 '취소하여야 한다'의 의미는 허가권자가 재량의 여지없이 사업허가를 취소하여야 하는 기속행위이다.
따라서 사업준비기간 만료일까지 전기설비를 설치하거나 사업을 개시하지 않아 이미 취소될 예정인 사업 허가에 대한 준비기간 연장 신청을 반려한 처분 및 발전사업허가 취소처분은 정당하다고 해석된다.
2) 또한 전기사업법」에 따른 발전사업허가와 국토계획법에 따른 개발행위허가는 별개의 행정행위로, 「전기사업법」 제9조제1항에 따른 “준비기간”은 사업시작을 위하여 사업에 필요한 전기설비를 설치하는 기간(법제처 2012. 9. 26. 회신 12-0448 유권해석)으로서 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가 기간과는 그 법적 근거와 내용이 다르다고 할 것이고,
그렇다면 개발행위가 수반되는 발전사업의 경우라 하더라도 해당 개발행위를 전기설비를 설치하기 위한 부수적인 행위로 볼 수는 없으므로, 개발행위허가 기간의 연장으로 당연히 「전기사업법」 제9조제2항에 따른 준비기간 연장의 효과가 발생한다고 할 수 없다(법제처 2021. 6. 16. 회신 21-0251 유권해석).
나아가 전기사업법령상 전기사업허가권자가 사업준비기간 만료 통지를 할 법적 의무가 없으며, 다른 사례에서 통지한 경우가 있다고 하더라도 그것은 적극 행정의 일환일 뿐이다.
● 구체적인 사례
1) A는 2017. 1. 31. 전기사업법 제7조에 따라 전라북도지사로부터 전북 정읍시 B, C(이하 '이 사건 사업부지')에 설비용량 304.20kW, 공급전압 380V, 사업준비기간 2017. 1. 31.부터 2020. 1. 30.까지로 하는 태양광 발전사업(이하 '이 사건 발전사업')의 허가를 받았다.
2) A는 이 사건 발전사업과 관련하여, 사업부지의 형질변경을 위하여 국토계획법 제56조에 따라 정읍시장으로부터 개발행위허가(사업기간 2018. 1. 29.부터 2019. 1. 31.까지)를 받았다.
이후 정읍시장은 A의 신청에 기하여 2019. 2. 18. 개발행위 사업기간을 2021. 1. 31.까지로 연장하여 주었다.
3) 한편, 정읍시장은 2019. 6. 26.경 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 및 전라북도사무위임규칙에 따라 전라북도지사로부터 1,000kW 이하의 전기사업 허가, 사업준비기간 연장, 사업허가의 취소 등(전기사업법 제7조 제1항, 제9조, 제12조 등)에 관한 권한을 위임받았다.
4) A는 2020. 2. 17.경 정읍시장에게 이 사건 발전사업의 사업준비기간을 연장하기 위하여 사업허가의 변경 신청(이하 '이 사건 신청')을 하였다.
그러나 정읍시장은 2020. 2. 20. 원고에 대하여, 전기사업법 제12조 제1항 제2호, 제9조에 따라 사업이 개시되지 않은 상태로 사업준비기간이 경과한 경우 전기사업 허가를 취소하여야 한다는 이유로 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 '이 사건 반려처분')을 하였다.
또한 정읍시장은 2020. 3. 5. A에 대하여, 같은 이유로 이 사건 발전사업 허가를 취소(이하 '이 사건 취소처분', 이 사건 반려처분 및 취소처분을 합하여 '이 사건 처분들')하였다.
● A 주장
1) 정읍시장이 2019. 2. 18.경 이 사건 사업부지의 개발행위기간을 2021. 1. 31.까지로 연장하여 주었으므로, 이 사건 발전사업의 사업준비기간도 동일하게 2021. 1. 31.까지로 연장된 것으로 볼 수 있다. 이 사건 처분들은 처분사유가 존재하지 아니한다.
2) 정읍시장은 다른 태양광 발전사업에 대하여는 사업준비기간이 만료될 즈음에 이를 통지하여 사업자로 하여금 사업준비기간 연장 신청을 할 수 있도록 기회를 주었음에도,
유독 이 사건 발전사업에 대하여만 사업준비기간 만료에 관한 통지를 하지 않아 원고가 제 때에 사업준비기간 연장 신청을 할 수 없었으므로, 이 사건 처분들은 평등의 원칙에 위배된다.
또한 A가 한국전력공사와 PPA 계약을 체결하여 이미 획득한 계통연계 순위(PPA 접수 순위)를 유지할 필요성이 매우 큰데, 이 사건 취소처분이 확정되면 계통연계 순위를 잃게 된다.
위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분들은 재량권을 일탈·남용하여 위법한 처분이다.
● 처분사유 부존재 여부
1) A가 이 사건 발전사업의 사업준비기간(2017. 1. 31.부터 2020. 1. 30.까지)이 도과한 후인 2020. 2. 17.경 정읍시장에게 이 사건 신청을 한 사실,
A가 위 사업준비기간 내에 이 사건 발전사업에 필요한 전기설비를 설치하였다거나 전기사업을 시작하였다고 볼 만한 증거가 없는 사실 등에 비추어 보면,
이 사건 발전사업에 대한 허가는 전기사업법 제12조 제1항 단서에 따라 취소되어야 한다.
2) 따라서 아직 이 사건 발전사업 허가가 취소되기 전이라고 하더라도, 정읍시장에게 그 취소 여부에 관하여 재량의 여지가 없는 이상
이미 준비기간이 지나서 취소될 사업 허가라는 이유로 A의 사업허가 변경 신청을 반려한 이 사건 반려처분의 처분사유를 인정할 수 있고,
전기사업법 제12조 제1항에 따라 이 사건 발전사업 허가를 취소한 이 사건 취소처분 역시 처분사유를 인정할 수 있다.
3) 이에 대하여, A는 국토계획법에 따른 이 사건 사업부지의 개발행위허가 기간이 2021. 1. 31.까지로 연장되었으므로 이 사건 발전사업의 사업준비기간 역시 2021. 1. 31.까지로 연장된 것으로 볼 수 있다고 주장한다.
그러나 전기사업법에 근거한 전기사업 허가와 국토계획법에 근거한 개발행위 허가는 각각 법적 근거와 허가의 목적을 달리하는 별개의 행정행위이고, 위 각 허가의 사업기간 연장에 관하여 법률에 인·허가의제 규정이 없는 이상, A 주장과 같이 해석할 법적 근거가 없다.
● 재량권 일탈·남용 판단
1) 전기사업법령상 정읍시장이 A에게 사업준비기간 만료 통지를 할 법적 의무가 있다고 볼 근거가 없다.
또한 정읍시장이 다른 태양광 발전사업에 대하여 사업준비기간 만료에 관한 통지를 한 사례가 있음을 인정할 수 있지만,
이는 사업준비기간 도과로 인해 전기사업 허가가 취소되는 경우가 많아지자 정읍시장이 민원인들의 편의를 위한 행정서비스 제공의 일환으로 실시한 것에 불과하고,
그 시기도 2020. 2. 13. 처음으로 실시하면서 그 안내 대상은 2020. 3. 1.부터 만료기간이 도래하는 사업자들로 정한 것으로 보인다.
따라서 이러한 사정만으로 정읍시장에게 A에 대한 법적 사전 통지 의무를 인정할 수는 없다.
오히려 전라북도지사는 2017. 1. 31. 이 사건 발전사업을 허가하면서 '사업의 준비기간 내 사업을 시작하지 아니할 경우 사업허가는 취소된다'고 A에게 미리 고지한 사실을 인정할 수 있으므로,
사업준비기간이 만료되기 전 준비기간 연장을 신청하는 등의 조치를 취하지 않은 책임은 A에게 있다.
2) 나아가 행정청인 정읍시장으로서는 이 사건 발전사업 허가와 취소, 사업준비기간 연장 등에 관하여 전기사업법 관련 규정을 준수하여야 할 책무가 있는 점 등을 종합하여 보면,
A가 한국전력공사와의 관계에서 계통연계 순위를 잃게 되어 입게 될 손해를 고려하더라도 이 사건 처분들이 평등의 원칙에 위배된다거나 정읍시장에게 재량권을 일탈·남용한 잘못이 있다고 보기 어렵다(전주지방법원 2021. 7. 22. 선고 2020구합1**1 판결).
● 맺으며
「전기사업법」 제12조제1항제2호에서는 같은 법 제9조에 따른 준비기간에 전기설비의 설치 및 사업을 시작하지 아니한 경우에는 허가권자는 해당 전기사업허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있는데,
수익적 처분의 취소는 처분의 상대방 입장에서는 권익을 제한하는 결과를 가져올 수 있으므로 신중을 기해야 할 것인바,
수익적 처분인 전기사업허가의 준비기간이 도과한 경우 정당한 사유가 있는지 여부 등과 상관없이 사업허가의 필요적 취소 사유로 하는 것이 입법적으로 타당한지 여부에 대해 정책적으로 검토할 필요가 있다는 비판이 제기된다(법제처 2021. 6. 16. 회신 21-0251 유권해석).
※ 한수위 행정심판연구소는 태양광발전사업 행정처분과 관련된 전문지식 및 행정심판 등 많은 경험과 다량의 자료를 확보하고 있습니다.
